Projetos de lei sobre candidaturas de minorias: homens são a maioria dos autores de propostas que retrocedem a participação política de mulheres

Por: FGV Direito Rio

Por: FGV Direito Rio. 

 

  • Conforme análise efetuada no relatório, englobando 92 PLs e PECs, 41,30% possui a temática de reserva de vaga, enquanto o financiamento de campanha é abordado em 29,36% das propostas. A violência política é tema de mais de 15% das propostas. Além disso, propostas sobre reconhecimento e financiamento de campanha/reserva de vaga correspondem a 6,52% das iniciativas. 
  • De um total de 71 propostas sobre reserva de vagas e financiamento, 49 buscam avançar na legislação atual, 19 visam retroceder na legislação e 5 mantêm a legislação atual em relação a gênero e raça.
  • Dentre os parlamentares proponentes, temos uma distribuição quase equânime, em que 54,5% dos projetos foram propostos por homens e 45,5% por parlamentares mulheres. Porém, a partir de uma análise qualitativa dos PLs, temos que do total de 71 propostas nos temas reserva de vaga e financiamento, os parlamentares homens foram autores da maioria (15) das propostas que visam retroceder a legislação atual
  • Cerca de 47% do total de propostas cuja filiação partidária dos autores foi possível classificar (88 proposições) está alinhada ao espectro político-ideológico de esquerda, seguido de 27% de projetos à direita e 26% relacionados a partidos considerados de centro. 



Apresentação

Tramitando no Congresso Nacional, a Proposta de Emenda à Constituição (PEC) 09/2023, apelidada de “PEC da Anistia”, tem ganhado destaque devido às consequências negativas para as candidaturas de minorias, principalmente, mulheres. Com o objetivo de delimitar a retirada de possíveis sanções a partidos políticos que não cumpriram com as regras sobre candidatura de minorias, ou seja, não destinaram os valores mínimos do fundo partidário em razão de gênero e raça, a proposta possui como justificativa a defesa do princípio de "autodeterminação partidária" para a definição de políticas internas aos partidos, produzindo retrocesso significativo em relação à representação de minorias na política. 

O Brasil, principalmente comparado aos seus vizinhos latinoamericanos (1), permanece bastante aquém na promoção de igualdade na política, com iniciativas consolidadas apenas a partir de ações diretas do Supremo Tribunal Federal e do Tribunal Superior Eleitoral. No entanto, em um cenário de profunda desigualdade na política, propostas como esta não são novidade. 

Neste relatório mapeamos Projetos de Lei em tramitação na Câmara dos Deputados, na data de 16 de julho de 2024, que versam sobre os temas: violência política de gênero, financiamento de campanha e reserva de vagas. Nosso objetivo principal foi  identificar quais são os projetos em discussão que deliberam sobre tais temas e quais as suas características principais.

Metodologia

  • Por meio do sistema Fale Conosco da Câmara dos Deputados (2), solicitamos acesso a  todas as propostas legislativas, em tramitação na data de 16 de julho de 2024, que abordam os seguintes assuntos: (i) reserva de vaga nos partidos políticos em razão de gênero e/ou raça; (ii) financiamento de campanha; e (iii) violência política de gênero.
  • Recebemos da Câmara dos Deputados um total de 109 proposições relacionadas aos tópicos mencionados, assim divididas: 89 Projetos de Lei (PL); nove Projetos de Lei Complementar (PLP); cinco Propostas de Emenda à Constituição (PEC); cinco Projetos de Resolução de Alteração do Regimento e outros (PRC); e um Projeto de Decreto Legislativo de Sustação de Atos Normativos do Poder Executivo (PDL). Para a primeira seção deste relatório, selecionamos todos os 89 Projetos de Lei Ordinária e 5 Propostas de Emenda à Constituição. Já na segunda seção, analisamos apenas aqueles que dizem respeito aos temas de financiamento de campanha e reserva de vagas (71).
  • Preliminarmente, classificamos essas proposições com base em seu assunto principal. Além das categorias (i) reserva de vaga, (ii) financiamento e (iii) violência política, correspondentes ao próprio pedido de dados realizado junto à Câmara, incluímos também a classe (iv) reconhecimento. Esse último tópico compreende os projetos  em tramitação na Câmara dos Deputados que objetivam instituir datas comemorativas e/ou simbólicas ou promover campanhas específicas acerca de um dos temas mencionados. 
  • Durante a análise e classificação inicial, retiramos 2 propostas da amostra devido à verificação de ausência de pertinência temática no contexto desta pesquisa. Isso porque, apesar de incluírem palavras-chave associadas aos assuntos de interesse (o que faz com que a coleta automatizada as retorne na pesquisa na base de dados da Câmara), o teor da proposta foge ao escopo do relatório. Desse modo, restaram 92 proposições legislativas (87 Projetos de Lei e 5 Propostas de Emenda à Constituição) para análise.
  • Na primeira parte deste relatório apresentamos um levantamento geral acerca dessas 92 propostas. Em seguida, dedicamos a segunda parte da pesquisa para analisar o tema do financiamento de campanha e da reserva de vaga, abordando com mais detalhes 71 proposições que abordam esses assuntos, das quais 66 são Projetos de Lei Ordinária (PLs) e 5 são Propostas Emendas à Constituição (PECs).
Métricas gerais sobre as propostas legislativas
  1. Características gerais

  • A análise qualitativa das propostas principais e de seus apensados revelou que o apensamento de outras propostas às principais pode ser uma estratégia adotada pelos parlamentares, tanto para impulsionar a proposta original quanto para retardar sua tramitação.

Gráfico 1: Linha do tempo das propostas de alteração legislativa por assunto (2003-2024)

 

Made with Flourish

  • As propostas analisadas são classificadas pela própria Câmara dos Deputados a partir de 13 temas, discriminados no gráfico 2 abaixo.

Gráfico 2: Proposições por tema

 

Made with Flourish

Fonte: Câmara dos Deputados | Elaboração: FGV Direito Rio

  • Nessas classificações, os temas são agrupados em combinações. A combinação que mais se repete é “Direitos Humanos e Minorias; Política, Partidos e Eleições” aparecendo 35 vezes, seguida por “Política, Partidos e Eleições”, que se repete 33 vezes. A combinação “Direito Penal e Processual Penal; Direitos Humanos e Minorias; Política, Partidos e Eleições” se repete 5 vezes e as outras 14 combinações se repetem 3 ou menos vezes.
  • Como a classificação temática mencionada acima não revela objetivamente o tema principal das PLs e PECs em análise, estabelecemos 5 categorias para reclassificar as propostas em: reserva de vaga, financiamento, violência política, reconhecimento e financiamento/reserva de vaga. O número de propostas sobre cada tema está discriminado no gráfico abaixo.

Gráfico 3: Assuntos dos PLs e PECs

 

Made with Flourish

Elaboração: FGV Direito Rio 

 

  • De um total de 92 PLs e PECs classificadas, quase metade (41,30%) tem reserva de vaga como assunto principal, seguido de financiamento de campanha, em 29,36% das propostas. Violência política é tema de 16,30% dos projetos. Os assuntos reconhecimento e financiamento de campanha/reserva de vaga, aparecem como centrais em 6,52% das proposições cada.
  • A partir das ementas de cada uma das 92 propostas disponibilizadas pela Câmara dos Deputados, avaliamos quais dispositivos, e respectivas normas, foram objeto das proposições. O Gráfico 4 ilustra essa distribuição. 

Gráfico 4: Dispositivos objetos de alteração citados nas ementas

 

Made with Flourish

Fonte: Câmara dos Deputados | Elaboração: FGV Direito Rio 

  • A Lei 9.096/1995 (Lei dos Partidos Políticos) foi o principal alvo das propostas de alteração, aparecendo 30 vezes. O objetivo mais recorrente dessas propostas é modificar os dispositivos sobre a distribuição dos recursos do Fundo Partidário. 
  • Em seguida, temos projetos que buscam alterar dispositivos sobre destinação de recursos e reserva de vagas, especialmente, na Lei n° 9.504/1997 (Lei das Eleições).  A Lei n° 4.737/1965 (Código Eleitoral) também foi alvo frequente das propostas legislativas analisadas, cujas mudanças tratam principalmente sobre reserva de vagas de candidaturas femininas e sobre violência política de gênero. Ambas as leis, apareceram 28 e 25 vezes, respectivamente. 

2. Quem propõe?

  • Do total de 92 propostas legislativas que tratam dos assuntos reserva de vaga, financiamento, violência política e reconhecimento ativas na Câmara dos Deputados, 3 foram submetidas pelo Poder Executivo e 1 pela Comissão de Reforma Política do Senado Federal. 
  • Os partidos políticos (3) dos autores das demais 88 propostas foram analisados e classificados conforme seu posicionamento no espectro político-ideológico que os identificava entre “esquerda”, “centro” e “direita” (4). O Gráfico 5 mostra a distribuição dos partidos passíveis de classificação. 

Gráfico 5: Espectro político do partido da(o) proponente

 

Made with Flourish

Fonte: Câmara dos Deputados | Elaboração: FGV Direito Rio

  • Conforme observado no Gráfico 5, que ilustra o posicionamento político-ideológico das(os) proponentes de 88 proposições legislativas, tais propostas estão proporcionalmente concentradas à esquerda, correspondendo a 46,59% do total. À direita, estão situados 27,27% dos projetos e 26,14% são de autores filiados a partidos políticos considerados de centro. 
  • Segundo informações disponíveis na página do Tribunal Superior Eleitoral (5), atualmente existem 29 partidos políticos registrados no Brasil. As 88 propostas sobre reserva de vaga, financiamento, violência política e reconhecimento foram submetidas à apreciação da Câmara por parlamentares de 23 partidos distintos. O Partido dos Trabalhadores (PT) é o partido com maior número de propostas ativas no momento, compreendendo 22 proposições legislativas na Câmara dos Deputados sobre os temas pesquisados.
  • Avaliamos também os dados disponibilizados pela Câmara sobre o gênero das(os) proponentes dos PLs e PECs para verificar a distribuição dessa característica entre os espectros políticos e os quatro temas pesquisados (reserva de vaga, financiamento, violência política e reconhecimento).

Gráfico 6: Proposições por gênero e espectro político

 

Made with Flourish

Fonte: Câmara dos Deputados | Elaboração: FGV Direito Rio

  • Pela análise  do Gráfico 6, verificamos que das 88 propostas cujo gênero e espectro político das(os) proponentes foi possível mapear, 40 (45,5%) foram submetidas à apreciação da Câmara por autoras mulheres, enquanto 48 (54,5%) foram propostas por autores homens. O menor número de projetos com proponentes do gênero feminino reflete a disparidade encontrada na composição da Câmara dos Deputados a partir das últimas eleições, onde apenas 90 mulheres (17,5%) foram eleitas em contraposição a 423 homens (80,5%) (6).
  • A distribuição dos projetos entre os gêneros no mesmo espectro político, por sua vez, é um pouco menos discrepante. Mulheres e homens de esquerda são responsáveis, respectivamente, por 19 e 22 propostas ativas na Câmara; no centro, são 10 projetos de mulheres e 12 de homens; e, à direita, 11 propostas de mulheres e 14 de homens. 
  • O Gráfico 7, abaixo, mostra a vinculação entre gênero e tema da proposta. 

 

Gráfico 7: Proposições por gênero e assunto

 

Made with Flourish

Fonte: Câmara dos Deputados | Elaboração: FGV Direito Rio

  • Com relação aos temas principais abordados pelas proposições legislativas pesquisadas e o gênero de seus proponentes, o Gráfico 7 mostra uma distribuição geral similar entre as propostas submetidas por mulheres e homens, com mais projetos submetidos pelo último grupo. Para o tema da reserva de vaga, verificamos um número um pouco maior de propostas feitas por parlamentares homens em comparação com mulheres.
Reserva de vaga e financiamento de campanha

1. Características da tramitação 

  • Os principais temas associados a gênero e raça que são discutidos pelas propostas em andamento na Câmara atualmente são: (i) reserva de vaga e (ii) financiamento de campanha. Ambos os assuntos apareceram como objeto principal em 71 proposições, de forma individual ou em conjunto. 
  • O Gráfico 8 ilustra a configuração atual da tramitação dos PLs e PECs, sendo possível observar alguns clusters, ou agrupamentos de propostas por meio de apensamento, inclusive de assuntos distintos. 
  • Os círculos maiores representam as propostas de leis principais, que possuem outras propostas apensadas a elas. Esses apensados, por sua vez, também podem ter outros apensamentos. As setas indicam esse agrupamento entre as proposituras.

Gráfico 8: Propostas principais e apensados



 

Made with Flourish

Fonte: Câmara dos Deputados | Elaboração: FGV Direito Rio 

2. O que está em disputa na Câmara dos Deputados?

  • As regras atuais para a reserva de vagas e financiamento de campanha para candidaturas de mulheres, pretos, pardos e indígenas no Brasil são estabelecidas pelo Tribunal Superior Eleitoral (TSE) e pela legislação eleitoral. A Lei 9.504/1997 (Lei das Eleições), em seu artigo 10, §3º, exige que cada partido ou coligação preencha no mínimo 30% e no máximo 70% das candidaturas de cada sexo para as eleições proporcionais. 
  • Seguindo a interpretação do STF na ADI 5617/2018, o TSE estabeleceu duas resoluções sobre o tema. A Resolução nº 23.607/2019 exige que ao menos 30% dos recursos do Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC), destinados a cada partido, devem ser aplicados em campanhas de candidatas mulheres. A Resolução nº 23.609/2019, por sua vez, estabelece que os partidos políticos devem distribuir os recursos do FEFC proporcionalmente ao número de candidatos negros (pretos e pardos) e brancos registrados na disputa eleitoral.
  • Porém, ainda que suas justificativas versem sobre a desigualdade de gênero, especificamente, nem todas as propostas analisadas visam ampliar o acesso de mulheres e pessoas negras aos cargos legislativos e ao financiamento de campanha.

Gráfico 9: Número de Projetos de Lei em Relação à Legislação Atual

 

Made with Flourish

Fonte: Câmara dos Deputados | Elaboração: FGV Direito Rio 

  • De um total de 71 propostas sobre reserva de vagas e financiamento, 49 buscam avançar na legislação atual, 19 visam retroceder na legislação e 5 mantêm a legislação atual em relação a gênero e raça, propondo outros tipos de alteração legislativa.

 

Gráfico 10: Número de Projetos de Lei em Relação à Legislação Atual por Gênero do Proponente

Made with Flourish

Elaboração: FGV Direito Rio

  • Um dos achados principais dessa pesquisa foi o de que as proposições relacionadas ao retrocesso da legislação atual, majoritariamente, foram elaboradas por parlamentares homens. Foram 15 propostas elaboradas por eles para o retrocesso das regras atuais em relação à participação de minorias na política, enquanto 4 por elas. Em relação às proposições que não alteram o cenário atual, foram 4 proposições realizadas por eles versus 1 elaborada por elas. Em relação à ampliação do escopo das regras atuais, mulheres foram a maioria das propositoras (26). Homens elaboraram 21 propostas neste escopo. 

a. Reserva de vaga

  • Em relação à reserva de vaga, há 38 propostas, sendo que 25 buscam aumentar a participação política, 11 visam retroceder as atuais regras e 2 mantê-las.
  • Como podemos verificar no Gráfico 8, os Projetos de Lei com maior número de propostas apensadas são aqueles que buscam definir regras para a reserva de vaga para candidaturas de mulheres e/ou pessoas pretas, pardas ou indígenas. 
  • No que tange à reserva de vagas para candidaturas de pessoas negras, somente um PL se refere ao tema, propondo que o eleitor que nas eleições vote na legenda do partido, possa escolher se o voto vai para uma candidata mulher ou para uma candidatura negra.
  • O principal Projeto de Lei alvo de apensamentos é o PL 4497/2012, que foi criado com o objetivo de definir o percentual de 50% de vagas reservadas para candidaturas de mulheres no Poder Legislativo Federal.
  • O PL 4497/2012 possui 18 projetos de lei apensados a ele; desses 11 visam avançar na legislação, aumentando o percentual de vagas destinadas a estas candidaturas e 7 visam retroceder na legislação, sendo que 1 busca dar fim à reserva de vaga (de autoria da deputada Carolina de Toni - PL).
  • No âmbito da PEC 134/2015, propõe-se a alteração do artigo 101 da ADCT a fim de determinar a reserva de vaga nos cargos de eleição proporcional no escopo federal, estadual e municipal nas 3 legislaturas subsequentes. Estão apensadas à PEC outras PECs as quais determinam a fixação de reserva de vagas para mulheres nas duas casas do congresso. Apesar da previsão de reserva de vaga, não necessariamente isso determina o preenchimento da vaga, além de serem determinados valores menores que os postos atualmente de representação no âmbito da igualdade de gênero no cenário político. Entendemos existir uma redução da participação política, mas é importante ressaltar que é um cenário anterior à representação superior a 17%.

b. Financiamento de campanha

  • O Financiamento de Campanha figura como o segundo tema alvo de propostas de mudança legislativa. Encontramos 27 Projetos de Lei que têm como objetivo definir as regras de divisão do Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC) para os partidos políticos, no sentido de financiar candidaturas de mulheres e de pessoas negras em cargos do Poder Legislativo.
  • Das 27 propostas, 19 tem como objetivo ampliar o financiamento de campanha para mulheres e pessoas negras; 5 visam retroceder na atual legislação sobre financiamento; 2 propostas mantém a legislação atual em relação à gênero e raça e; 1 proposta avança em relação ao financiamento de candidaturas de pessoas negras, mas mantém a legislação em relação a mulheres.
  • Especificamente sobre Financiamento de Campanha para candidaturas de pessoas negras, encontramos 9 propostas de alteração legislativa. Dessas, 8 visam ampliar o acesso ao financiamento e 1 mantém a legislação atual. 
  • O PL 8350/2015, principal alvo de apensamentos, propõe a destinação de recursos do Fundo Partidário para a promoção da participação política de pessoas negras. Encontramos 8 propostas apensadas, em que 7 visam ampliar o acesso ao financiamento de campanha para pessoas negras e 1 retrocede na legislação atual, pois abre espaço para estabelecimento de um limite de 5% para financiamento de candidaturas de pessoas negras.

c. Reserva de vaga / Financiamento de campanha

  • Na análise qualitativa dos Projetos de Lei, encontramos 6 casos em que os temas Reserva de Vaga e Financiamento de Campanha aparecem ao mesmo tempo. Em todos os casos, as propostas buscam atrelar o cumprimento, por parte dos partidos, da reserva de vagas aos percentuais do Fundo Partidário destinados para financiamento de campanha. 
  • O PL 3563/2008, principal alvo de apensamentos, possui 15 projetos apensados. A proposta busca alterar o artigo 41-A da Lei dos Partidos Políticos, a fim de conceder o aumento na distribuição do fundo partidário a partidos que consigam eleger, no mínimo, trinta por cento de deputados de cada sexo. Logo, efetua o financiamento de campanha mediante a reserva de vaga para mulheres, ao estipular o mínimo de 30%. 
  • Em relação ao PL 3563/2008, das 15 propostas apensadas, 9 buscam avançar na legislação atual, especialmente ampliando o percentual destinado às campanhas de candidatas mulheres; 3 propostas buscam retroceder, ao propor a diminuição do percentual do FEFC destinado às candidatas em suas campanhas; 2 mantém a legislação atual e; 1 apenas inclui no PL o Dia Nacional da Mulher na Política. 
  • No que tange a PEC 9/2023, apelidada de PEC da Anistia, no Gráfico 8 é possível observar que, até o momento, não possui apensamentos. Sua redação original previa que não seriam aplicadas sanções aos partidos que não preencheram a cota mínima de recursos ou que não destinaram os valores mínimos em razão de sexo e raça nas eleições de 2022 e anteriores. 
  • No entanto, durante a tramitação na Câmara dos Deputados, a proposta foi redesignada com nova ementa que “Impõe aos partidos políticos a obrigatoriedade da aplicação de recursos financeiros para as candidaturas de pessoas pretas e pardas”, o que retrocede na legislação atual ao não estabelecer nenhum percentual mínimo do FEFC para candidaturas de pessoas negras. 

Elaborado por:

Este relatório foi produzido pelo Programa de Diversidade & Inclusão da FGV Direito Rio (PD&I) e pelo Centro de Tecnologia e Sociedade da FGV Direito Rio (CTS-FGV) no âmbito do Projeto Mídia e Democracia.

Autoria:

Yasmin Curzi (Professora da FGV Direito Rio, Coordenadora do Programa de Diversidade & Inclusão e do Projeto "Mídia e Democracia" na Escola de Direito)

Carolina Peterli (Pesquisadora do Programa de Diversidade & Inclusão da FGV Direito Rio/ Projeto "Mídia e Democracia")

Fernanda Gomes (Pesquisadora do Programa de Diversidade & Inclusão da FGV Direito Rio/ Projeto "Mídia e Democracia")

Giullia Thomaz (Pesquisadora do Centro de Tecnologia e Sociedade da FGV Direito Rio/ Projeto "Mídia e Democracia")

Hana Mesquita (Pesquisadora do Programa de Diversidade & Inclusão da FGV Direito Rio/ Projeto "Mídia e Democracia")

Iris Rosa (Pesquisadora do Programa de Diversidade & Inclusão da FGV Direito Rio/ Projeto "Mídia e Democracia")

Isabella Markendorf Marins (Pesquisadora do Programa de Diversidade & Inclusão da FGV Direito Rio/ Projeto "Mídia e Democracia")

Lorena Abbas (Pesquisadora do Programa de Diversidade & Inclusão da FGV Direito Rio/ Projeto "Mídia e Democracia")

Nikolas Carneiro (Pesquisador do Programa de Diversidade & Inclusão da FGV Direito Rio/ Projeto "Mídia e Democracia")

Referências:

1. FERREIRA, Paula. Brasil está entre os piores países da América Latina em relação à participação política das mulheres. O Globo, 15 nov. 2020. Disponível em: https://oglobo.globo.com/politica/eleicoes-2020/brasil-esta-entre-os-pi…. Acesso em: 30 jul. 2024.

https://oglobo.globo.com/politica/eleicoes-2020/brasil-esta-entre-os-piores-paises-da-america-latina-em-relacao-participacao-politica-das-mulheres-24653921

2.Disponível em: https://www.camara.leg.br/fale-conosco. Acesso em: 16 jul. 2024.

3.Alguns partidos políticos mudaram de nome ao longo do tempo. Para simplificar a ilustração no Gráfico 1, as propostas criadas nas antigas legendas foram unificadas à atual nomenclatura. Desse modo, o PMDB, agora MDB, propôs 2 PLs, somadas a 2 do MDB; o PRB, agora Republicanos, propôs 4 PLs, somadas a 2 do Republicanos. Partidos que mudaram de nome, mas cujas legendas atuais não propuseram novas propostas, tiveram a nomenclatura antiga mantida a fim de indicar a temporalidade das propostas. Esse foi o caso do PPS, agora Cidadania, e PMN, hoje Mobilização Nacional (MOBILIZA). Além destes, alguns partidos citados foram extintos ou unificados a outros: o DEM se uniu ao PSL para formar o União Brasil (UNIÃO), enquanto o PSC fundiu-se ao Podemos (PODE).

4.Esta classificação teve como respaldo o artigo “Para Entender a Nova Direita Brasileira”, de André Borges e Robert Vidigal (2023, p. 7), com o objetivo de estabelecer um posicionamento fixo de maneira deliberativa para cada partido.

5.TSE. Tribunal Superior Eleitoral. Partidos políticos registrados no TSE. Disponível em: https://www.tse.jus.br/partidos/partidos-registrados-no-tse. Acesso em: 05 ago. 2024.

6.CÂMARA DOS DEPUTADOS. A composição da Câmara - Deputados que tomaram posse em 1º de fevereiro de 2023. Disponível em: https://www.camara.leg.br/internet/agencia/infograficos-html5/composicao-da-camara-2023/. Acesso em: 06 ago. 2024.